สมมติฐานเรื่องที่มาของปัญหาหลักของการร่วมจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมระหว่างรัฐและชุมชน

ศักดิ์ณรงค์ มงคล [1]

แนวความคิดและความพยายามที่จะให้ชุมชนมีส่วนร่วมในการจัดการทรัพยากร ธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมสำหรับกรณีประเทศไทยถูกทำให้มีความเป็นทางการในระดับ สูงสุดมาตั้งแต่เมื่อประมาณ 13 ปีที่แล้วเมื่อ “สิทธิชุมชน” ในการได้ประโยชน์และการมีส่วนร่วมจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมได้ รับการรับรองให้เป็น “สิทธิตามรัฐธรรมนูญ” โดยรัฐธรรมนูญฯ ฉบับพ.ศ. 2540 และต่อเนื่องมาถึงฉบับพ.ศ.2550 [2]

การรับรองสิทธิชุมชนดังกล่าวนี้ มีความหมายและความสำคัญในหลายมิติ เช่น

-เป็นการยอมรับวัฒนธรรมชุมชนที่บ่มเพาะขึ้น จากวิถีความสัมพันธ์ระหว่างผู้คนในชุมชนกับทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม จนเกิดระบบสิทธิและหน้าที่ในทรัพยากรฯ และสิ่งแวดล้อมตามจารีตประเพณีของชุมชนอันเป็นฐานรากสำคัญอันหนึ่งของสังคม ไทย

-การยอมรับจารีตประเพณีของชุมชนดังกล่าวนี้ เป็นการยอมรับอย่างชัดเจนและในระดับสูงสุดต่อแนวคิดพหุนิยมทางการ กฎหมาย(Legal Pluralism) ในความหมายที่เป็นการยอมรับให้มีระบบกฎหมายมากกว่าหนึ่งระบบ(ซึ่งปกติมักถือ ว่ามีระบบกฎหมายของรัฐเป็นตัวยืน)สำหรับปรับใช้แก่กรณีปัญหาหรือข้อเท็จจริง อย่างใดอย่างหนึ่ง

-เป็นการปรับตัวของรัฐโดยยอมลดการกระจุกตัว ของอำนาจไว้ที่รัฐและยอมรับอำนาจที่มีอยู่จริงอย่างหลากหลายในชุมชนทั่ว ประเทศหลังจากที่ระบบการเมืองในรัฐไม่เอื้อให้รัฐทำหน้าที่จัดสรรผลประโยชน์ และภาระต่างๆ แก่ผู้คนในรัฐได้ดีพอ

-เป็นการเปิดฝาครอบปล่อยพลังชุมชนที่ถูกกด ทับไว้โดยอำนาจรัฐมาประมาณ 150 ปี(ถือเอาช่วงเวลานับแต่การปฏิรูปการปกครองประเทศในสมัยรัชกาลที่ 5เป็นหมุดหมาย)ให้เข้ามามีบทบาทร่วมจัดการสังคมโดยการใช้ “กลไกสิทธิชุมชน”เป็นช่องทางเปิดให้ชุมชนเข้ามามีส่วนร่วมในการจัดการ ทรัพยากรฯ และสิ่งแวดล้อม ฯลฯ

การรับรองสิทธิชุมชนโดยกติกาสูงสุดอย่างรัฐธรรมนูญฯ อาจจะทำให้ใครๆ อดคาดหวังไม่ได้ว่าสิทธิชุมชนจะมีชีวิตชีวาและเปล่งศักยภาพในการร่วมจัดการ [3] ทรัพยากรฯ และสิ่งแวดล้อมได้อย่างเข้มข้นจริงจัง หากแต่ในความเป็นจริง สิทธิชุมชนยังคงเป็นเพียงเด็กน้อยวัย 13 ขวบที่ต้องการการประคบประหงมให้เติบโตต่อไป แทนที่จะเป็นผู้ใหญ่ที่โตเต็มวัยพอที่จะทำหน้าที่ของตนเองได้ในทันทีที่ถูก รัฐธรรมนูญฯ รับรองขึ้น (ซึ่งไม่สอดคล้องกับอุดมคติของการบังคับใช้กฎหมายที่ย่อมต้องมีผลบังคับและ ประสิทธิภาพเต็มตามบทบัญญัติที่มี) การทำหน้าที่ที่ดีที่สุดของบทบัญญัติว่าด้วยสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญฯ จึงกลายเป็นแค่การก่อให้เกิดกระแสสิทธิชุมชนขึ้นมาล้อมรัฐ กระตุ้นและผลักดันรัฐ มิใช่การทำหน้าที่บังคับให้รัฐและทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้อง(ผู้ประกอบการ อุตสาหกรรม ฯลฯ)ต้องเคารพต่อสิทธิชุมชนและกติกาที่เกี่ยวข้อง

การแก้ปัญหาแบบขอไปทีของรัฐบาลและหน่วยงานรัฐที่เกี่ยวข้องในกรณีมาบตา พุด การลุกขึ้นปฏิเสธที่จะเข้าร่วมกระบวนการทำรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบต่อสิ่ง แวดล้อมและสุขภาพ(EIA&HIA) การรับฟังความคิดเห็นของชุมชนหรือการให้องค์การอิสระด้านสิ่งแวดล้อมให้ความ เห็นตามมาตรา 67 วรรคสองของรัฐธรรมนูญฯ พ.ศ. 2550 และห้ามฝ่ายเจ้าของโครงการโรงไฟฟ้า ตลอดจนเจ้าหน้าที่รัฐเข้าพื้นที่ก่อสร้างของชาวชุมชนบางคล้า จังหวัดฉะเชิงเทรา การคัดค้านเหมืองแร่โปแต๊ซของชาวชุมชนในจังหวัดอุดรธานีและจังหวัดเลยที่มี ทิศทางไปในแนวทางเดียวกับกรณีชุมชนบางคล้า การปฏิเสธอย่างเข้มข้นต่อแผนพัฒนาอุตสาหกรรมชายฝั่งทะเลภาคใต้ของชุมชนใน หลายจังหวัดและการต่อสู้คัดค้านในอีกหลายกรณีทั่วประเทศต่างเป็นรูปธรรมยืน ยันความอ่อนแอของกลไกสิทธิชุมชนในเรื่องนี้

เป็นความอ่อนแอที่ผู้เขียนพบจากการศึกษาภาคสนามในโครงการวิจัย เพื่อพยายามสังเคราะห์องค์ความรู้เรื่องสิทธิชุมชนเพื่อยกระดับการเข้าถึง สิทธิชุมชน(ซึ่งสอดคล้องกับผลการศึกษาของบุคคลอื่นอีกจำนวนไม่น้อย)ว่ามี สาเหตุ “หลัก”มาจากการที่รัฐบาลและหน่วยงานฝ่ายบริหารของ รัฐที่เกี่ยวข้อง(เช่น กระทรวง ทบวง กรมฯลฯ ซึ่งมีอำนาจหน้าที่ในการจัดทำแผนการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมของชาติ การจัดทำผังเมือง การอนุมัติ การอนุญาตหรือการให้ความเห็นชอบต่อโครงการอุตสาหกรรม เป็นต้น) ไม่ได้ยอมรับหรือรับรอง(recognize)สิทธิชุมชน “อย่างแท้จริง”และ/หรือยังคงหวงแหนอำนาจการจัดการทรัพยากรฯ และสิ่งแวดล้อมไว้ด้วยเหตุผลบางประการซึ่งที่สุดจะทำให้กระบวนการมีส่วนร่วม บนพื้นฐานสิทธิชุมชนไม่ได้นำไปสู่การจัดสรรผลประโยชน์และภาระเกี่ยวกับ ทรัพยากรฯและสิ่งแวดล้อมที่ “สมดุล” เป็นธรรมระหว่างชุมชน ผู้ประกอบการอุตสาหกรรมและสาธารณชนและเกิดความ”ยั่งยืน”ของทรัพยากรฯ อันเป็นเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญฯ มาตรา 66 และ 67 ดังกล่าว แต่กระบวนการมีส่วนร่วมเหล่านี้มักจะมีความโน้มเอียงว่าจะเป็นไปเพื่อสร้าง ความชอบธรรมให้กับการตัดสินใจของหน่วยงานรัฐเพื่อประโยชน์ของฝ่ายทุน อุตสาหกรรมในที่สุด(ซึ่งอาจจะกล่าวได้ว่าเป็นเรื่องของการขาดความไว้วาง ใจ(trust)ต่อฝ่ายรัฐ

ในทัศนะของผู้เขียน สภาพการณ์ความอ่อนแอของสิทธิชุมชน(รวมถึงของการจัดการทรัพยากรฯ และสิ่งแวดล้อมร่วมกันระหว่างฝ่ายรัฐและชุมชนตามรัฐธรรมนูญฯ) จึงมีสาเหตุมาจากฝ่ายรัฐเป็นหลัก และสิ่งที่ผู้เขียนเห็นว่าเป็นประเด็นที่น่าขบคิดต่อไปก็คือว่า ต้นตอที่มาของสาเหตุหลักคือการไม่ยอมรับหรือไม่รับรองสิทธิชุมชนดังกล่าวนี้ คืออะไร? ผู้เขียนเข้าใจว่า การพยายามทำความเข้าใจในประเด็นนี้อาจเป็นการคลำทางสู่การแก้ไขปัญหาความ อ่อนแอของสิทธิชุมชนและประสิทธิภาพของการจัดการทรัพยากรฯ และสิ่งแวดล้อมร่วมกันระหว่างรัฐและชุมชนต่อไปก็ได้ ซึ่งในเบื้องต้นนี้ ผู้เขียนเข้าใจว่า สมมติฐานของต้นตอที่มาของสาเหตุหลักดังกล่าวนี้น่าจะมีหลายประการด้วยกัน เช่น

1.การบัญญัติรับรองสิทธิชุมชนให้เป็นกลไกการจัดการทรัพยากรฯ และสิ่งแวดล้อมอาจเป็นความพยายามของฝ่ายนิติบัญญัติ(สภาร่างรัฐธรรมนูญฯ ทั้งสองฉบับ)ที่มีลักษณะ”ก้าวหน้า”ในการพยายามอนุวัต (adopting) อิทธิพลของแนวคิดและกระแสความเคลื่อนไหวในการจัดการสร้างความสมดุลและประนี ประนอมระหว่างการพัฒนา (development)กับการอนุรักษ์ปกป้องสิ่งแวดล้อม(protection of environment)มาเป็นหลักการพัฒนาอย่างยั่งยืน(Sustainable Development) ที่ปรากฏเป็นข้อตกลง(กฎหมาย)ระหว่างประเทศหรือเอกสารแสดงเจตจำนงผูกพัน รัฐบาลไทยบางฉบับ[4] ฯลฯ ประกอบกับแนวคิดการรับรองสิทธิชุมชน [5] และการจัดการทรัพยากรฯ และสิ่งแวดล้อมโดยชุมชนที่ปรากฏอยู่ในข้อตกลงระหว่างประเทศหรือแพร่หลายอยู่ ในโลกรวมทั้งเป็นมาสู่รัฐธรรมนูญฯ และภาคปฏิบัติในประเทศไทย อย่างไรก็ตาม ความพยายามที่มีลักษณะก้าวหน้าเช่นนี้ อาจเป็นเรื่อง “ก้าว ล้ำ” ความพร้อมของรัฐบาลและหน่วยงานฝ่ายบริหารของรัฐที่มีลักษณะอนุรักษ์นิยมสูง และเปลี่ยนแปลงตัวเองได้ช้าจนเป็นลักษณะปกติอยู่แล้ว โดยเฉพาะอย่างยิ่ง หากการเปลี่ยนแปลงนั้นจะหมายถึงการลดทอนลงของอำนาจบางประการของตน เช่น อำนาจในการจัดการทรัพยากรฯ และสิ่งแวดล้อมให้ชุมชนเข้ามาร่วมใช้อำนาจซึ่งอาจขยายวงไปสู่การลดทอนของ อำนาจและความอิสระในการใช้อำนาจในเรื่องอื่นๆ (ดังกล่าวมาแล้วข้างต้น)ของกรณีนี้

ผู้เขียนพบวิถีการจัดการพื้นที่ป่าโดยการประกาศเป็นเขตป่าอุทยานแห่งชาติ ในหลายพื้นที่ที่สะท้อนถึงความหวงแหนอำนาจและการปรับตัวอย่างเชื่องช้าต่อ สิทธิร่วมจัดการทรัพยากรป่าไม้ในหลายพื้นที่เช่น การยังคงรักษาแนวทางการปฏิบัติราชการในการประกาศเขตป่าอุทยานฯ ให้ทับพื้นที่ครอบครองทำกินของชาวบ้านไว้ก่อนแล้วปล่อยให้เป็นการพิสูจน์ สิทธิครอบครองของชาวบ้านในภายหลัง(หากมีการร้องเรียนหรือมีข้อพิพาทจนต้องมี การพิสูจน์สิทธิขึ้น)ในกรณีพื้นที่อุทยานฯ หลายแห่งเช่นที่จังหวัดกาญจนบุรี เกาะเสม็ดจังหวัดระยอง จังหวัดพังงา เป็นต้น ทั้งที่บทบัญญัติว่าด้วยสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญฯ มีผลบังคับใช้แล้ว โดยในหลายอุทยานฯ ในพื้นที่เหล่านี้ยังน่าเชื่อว่ามีการถ่วงชะลอการแก้ปัญหาหรือรักษาระดับ ความขัดแย้งไว้เพื่อคงอำนาจการจัดการของฝ่ายรัฐนี้ไว้หรือเพราะมีประเด็น อื่นๆ เข้ามาเกี่ยวข้อง เช่น การใช้เทคนิคประสานงานไม่ให้หน่วยงานรัฐยอมรับสิทธิการครองครองตามเอกสาร สิทธิน.ส. 3 ที่ออกให้แก่ชาวบ้านซึ่งขัดแย้งกับการประกาศให้เป็นพื้นที่เขตอุทยานฯ (เช่น กรณีพื้นที่อุทยานฯ ศรีพังงาจังหวัดพังงา) การรักษาช่องทางการแสวงหาผลประโยชน์ส่วนตัวของบุคคลบางกลุ่ม(เช่นกรณีเกาะ เสม็ด) เป็นต้น

ตัวอย่างอันเป็นรูปธรรมดังกล่าวนี้ไม่ใช่สิ่งที่ปรากฏเฉพาะในหน่วยงานรัฐ ที่มีอำนาจจัดการป่าไม้เท่านั้น หากแต่ปรากฏอยู่ทั่วไปในกระบวนการใช้อำนาจจัดการทรัพยากรฯ และสิ่งแวดล้อมของรัฐบาลและหน่วยงานรัฐแทบทุกระดับ เช่น หากเราเข้าไปศึกษาในรายละเอียดของการจัดทำแผนการพัฒนา การจัดทำผังเมือง การพิจารณาอนุมัติ อนุญาตหรือให้ความเห็นชอบกับโครงการต่างๆ ที่อาจกระทบต่อทรัพยากรฯ สิ่งแวดล้อมหรือชุมชนในด้านต่างๆ แล้วจะเห็นรูปธรรมของการหวงกันที่ว่านี้อย่างมากมาย
ผู้เขียนเข้าใจว่า ความพยายามในการหวงแหนอำนาจเช่นว่านี้ของหน่วยงานรัฐเป็นสิ่งที่พอเข้าใจและ ยอมรับให้มีการคลี่คลายด้วยอำนาจกาลเวลาในระดับหนึ่งหากคิดย้อนกลับไปว่า การรวบอำนาจการจัดการทรัพยากรฯ มาไว้ในมือรัฐเหล่านี้เกิดขึ้นเมื่อราว 150 ปีมาแล้วซึ่งนานมากพอที่จะทำให้เกิดการสั่งสมของวิถีการคิด ทัศนะและแนวทางการกำหนดนโยบายและปฏิบัติราชการบางอย่างที่เป็นปฏิปักษ์ต่อ การร่วมใช้(share)อำนาจกับชุมชนซึ่งอยู่ภายใต้การปกครองอย่างไร้ปฏิกิริยา ต้านทานต่อการกดทับมาโดยตลอด การปรับเปลี่ยนท่าทีและการปฏิบัติเป็นการยอมรับอย่างเต็มที่หรือจริงจังคงเป็นสิ่งที่สั่นคลอนวัฒนธรรมเหล่านี้ไม่น้อย ยิ่งไปกว่านั้น การเปิดกว้างยอมรับบทบาทการจัดการร่วมของชุมชนดังกล่าวนี้อย่างจริงจังและตรงไปตรงมา อาจหมายถึงการเติบโตของพลังชุมชนที่จะนำมาบีบรัดอำนาจรัฐให้แคบลงๆ ในมิติอื่นๆ เช่น ด้านการมีส่วนร่วมทางการเมืองการปกครอง การจัดการวัฒนธรรมและสังคมด้านต่างๆ เป็นต้น

2.รัฐบาลและหน่วยงานรัฐมิได้มีอิสระในการปฏิบัติหน้าที่ของตนในการจัดการ สร้างความยุติธรรมในการจัดสรรทรัพยากรฯ และสิ่งแวดล้อมให้เป็นธรรมแก่ทุกฝ่ายตามแนวคิดพหุนิยมทางการเมือง(Political Pluralism) หากแต่ตกอยู่ภายใต้การแทรกแซงหรือครอบงำโดยอิทธิพลของทุนทั้งภายในและภายนอก ประเทศ ตลอดจนกระบวนทัศน์(paradigm)หลักในการพัฒนาที่ให้ความสำคัญกับความเติบโตทาง เศรษฐกิจยิ่งกว่าการสร้างการมีชีวิตที่ดี(well-being)ของชุมชนและบุคคลบน พื้นฐานการเคารพต่อความสามารถ(capability)ในการเลือกวิถีการดำรงชีวิตที่ เป็นไปตามความปรารถนาที่จะกำหนดตนเอง(self-determine)ซึ่งมีความหลากหลายของ ชุมชนและบุคคล ซึ่งผู้เขียนจะไม่กล่าวถึงในรายละเอียดเพราะเป็นประเด็นที่มีการกล่าวถึงแพ ราหลายอยู่แล้ว ฯลฯ
ข้อสมมติฐานหลักเบื้องต้นทั้งสองข้อนี้คงยังเป็นไปไม่ได้ที่ผู้เขียนจะ ต้องพิสูจน์หาคำตอบในที่นี้ แต่จะเป็นพื้นฐานสำหรับการแสวงหาข้อสมมติฐานอื่นๆ และคำตอบสำหรับข้อสมมติฐานเหล่านี้ในงานวิจัยในหลักสูตรนี้ของผู้เขียนต่อไป
___________________

เชิงอรรถ
[1] นักศึกษาหลักสูตรปรัชญาดุษฎีบัณฑิต สาขาสหวิทยาการ รุ่นที่ 8

[2] มาตรา  66 “บุคคลซึ่งรวมกันเป็นชุมชน ชุมชนท้องถิ่นหรือชุมชนท้องถิ่นดั้งเดิม ย่อมมีสิทธิอนุรักษ์หรือฟื้นฟูจารีตประเพณี ภูมิปัญญาท้องถิ่น ศิลปวัฒนธรรมอันดีของท้องถิ่นและของชาติและมีส่วนร่วมในการจัดการ การบำรุงรักษาและการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ สิ่งแวดล้อม รวมทั้ง ความหลากหลายทางชีวภาพอย่างสมดุลและยั่งยืน”

มาตรา 67 “ สิทธิ ของบุคคลที่จะมีส่วนร่วมกับรัฐและชุมชนในการอนุรักษ์ บำรุงรักษา และการได้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติและความหลากหลายทางชีวภาพ และในการคุ้มครอง ส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมเพื่อให้ดำรงชีพอยู่ได้อย่างปกติและต่อ เนื่องในสิ่งแวดล้อมที่จะไม่ก่อให้เกิดอันตรายต่อสุขภาพอนามัย สวัสดิภาพหรือคุณภาพชีวิตของตนย่อมได้รับความคุ้มครองอย่างเหมาะสม
การดำเนินโครงการหรือกิจกรรมที่อาจก่อให้เกิดผลกระทบต่อชุมชนอย่างรุนแรง ทั้งทางด้านคุณภาพสิ่งแวดล้อม ทรัพยากรธรรมชาติและสุขภาพจะกระทำมิได้ เว้นแต่จะได้ศึกษาและประเมินผลกระทบต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อม และสุขภาพของประชาชนในชุมชน และจัดให้มีกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนและผู้มีส่วนได้เสียก่อน รวมทั้ง ได้ให้องค์การอิสระซึ่งประกอบด้วยผู้แทนองค์การเอกชนด้านสิ่งแวดล้อมและ สุขภาพ และผู้แทนสถาบันอุดมศึกษาที่จัดการศึกษาด้านสิ่งแวดล้อมหรือทรัพยากร ธรรมชาติหรือด้านสุขภาพให้ความเห็นประกอบก่อนมีการดำเนินการดังกล่าว

สิทธิของชุมชนที่จะฟ้องหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ ราชการส่วนท้องถิ่นหรือองค์กรอื่นของรัฐที่เป็นนิติบุคคลเพื่อให้ปฏิบัติ หน้าที่ตามบทบัญญัตินี้ย่อมได้รับความคุ้มครอง”

[3] อำนาจจัดการทรัพยากรฯ และสิ่งแวดล้อมตามฐานคติเดิมของรัฐไทยอยู่บนพื้นฐานหลักการที่ว่าเจ้าของ ทรัพยากรฯ โดยเฉพาะอย่างยิ่งที่ดินและป่าไม้(ซึ่งครอบคลุมป่าไม้และพื้นทั้งหมดที่ไม่ มีเอกชนรายใดเป็นเจ้าของ) เป็นอำนาจของรัฐหรือผู้เป็นเจ้าของเท่านั้นที่มีอำนาจจัดการ การรับรองโดยรัฐธรรมนูญฯ ให้ชุมชนมีสิทธิร่วมจัดการจึงเป็นการกระทบกระเทือนต่อฐานคติและหลักการนี้ อย่างมากในตัวเอง

[4] เช่น ตามปฏิญญาริโอว่าด้วยสิ่งแวดล้อมและการพัฒนาของสหประชาชาติค.ศ. 1992 (Rio Declaration on Environment and Development 1992 ซึ่งมีหลักการที่บ่งบอกความพยายามในเรื่องนี้ไว้ใน หลักการข้อ 3 และ 4 ความว่า

[5] เช่น กติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมือง(UN International Covenant on Civil and Political Rights(ICCPR) 1976 กติการะหว่างประเทศว่าด้วย สิทธิทางเศรษฐกิจ สังคมและวัฒนธรรม(UN International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights(ICESCR) 1976) อนุสัญญาองค์การแรงงานระหว่างประเทศ 169 ว่าด้วยปวงชนพื้นเมืองและกลุ่มชาติพันธุ์ในประเทศเอกราช(International Labor Organization Convention 169 concerning Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries(ILO 169) 1989) อนุสัญญาว่าด้วยความหลากหลายทางชีวภาพ 1992 (Convention on Biological Diversity(CBD) 1992) เป็นต้น