ภาสิรี สังข์แก้ว[ii]
นักปรัชญาตะวันตกจำนวนมากเห็นว่าประชาธิปไตยท้องถิ่น (Local democracy) เป็นรากฐานของประชาธิปไตยระดับชาติ โดยมีหลักการที่ว่า “การปกครองท้องถิ่นคือรากฐานของประชาธิปไตยของประเทศ” ซึ่งแนวคิดที่ว่าการปกครองท้องถิ่นมีความจำเป็นในระบอบประชาธิปไตย เนื่องจากจะทำให้คนใน ท้องถิ่นสามารถเสนอและหาทางแก้ไขปัญหาของท้องถิ่นได้เอง จอห์น สจ๊วต มิลล์ (John Stuart Mill) ให้ความเห็นว่า การปกครองท้องถิ่นเป็นการศึกษาทางการเมือง และเป็นแหล่งสร้างความสามัคคีในท้องถิ่น การปกครองท้องถิ่นจึงเป็นปัจจัยอันดับต้น ๆ ของประชาธิปไตย ในทัศนะของแพนเทอร์ บริ๊ก (Panter Brick) การปกครองท้องถิ่นเป็นเงื่อนไขที่จำเป็นสำหรับประชาธิปไตยระดับชาติ เพราะเปิดโอกาสให้ประชาชนได้ออกความเห็น ให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการจัดการชุมชนของเขาเอง[iii]
การศึกษาเกี่ยวกับการปกครองท้องถิ่นเป็นการศึกษาโดยใช้แนวปทัสถานนิยม (Normative approach) และแนวคิดแบบรัฐศาสตร์ศึกษาเชิงประจักษ์ (Empirical studies)[iv] ซึ่งงานศึกษาการปกครอง ท้องถิ่นชิ้นแรก คือ งานของ อเล็กซิส เดอ ต๊อกเกอะวิลล์ (Alexis de Tocqueville) ชื่อ “ประชาธิปไตยในอเมริกา (Democracy in America)”[v] ที่ได้พรรนาและวิเคราะห์ระบบการปกครองตนเองในระดับท้องถิ่นของสหรัฐฯ ทั้งในด้านการก่อเกิดและความเข้มแข็งของท้องถิ่นในการปกครองตนเอง งานศึกษาการปกครองท้องถิ่นชิ้นที่สองเขียนโดย จอห์น สจ๊วต มิลล์ (John Stuart Mill) ชื่อ “รัฐบาลที่เป็นตัวแทน (Representative Government)”[vi] ซึ่งได้เสนอแนวทางการปรับปรุงระบบการปกครองและการบริหารท้องถิ่นของอังกฤษ โดยเรียกร้องให้รัฐบาลอังกฤษพิจารณาจัดการปกครองท้องถิ่นให้เป็นระบบ แบ่งการปกครองระดับท้องถิ่นออกจากระดับชาติให้ชัดเจน กำหนดบทบาทและหน้าที่ให้องค์กรปกครองท้องถิ่น และให้มีการเลือกตั้งผู้บริหารท้องถิ่นฯ ทั้งยังชี้ให้เห็นความจำเป็นของรัฐที่จะแบ่งการปกครองเป็นสองระดับ คือ ระดับชาติและระดับท้องถิ่น และเสนอให้รัฐบาลกลางมองเห็นความสำคัญของงานระดับฐานราก “ประชาธิปไตยในระดับท้องถิ่น” เป็นปัจจัยสำคัญของระบอบประชาธิปไตยทั้งประเทศ และเป็นรากฐานสำคัญของประชาธิปไตยระดับชาติ[vii]
ความคิดของมิลล์มีความชัดเจนในแง่ที่ว่า การปกครองท้องถิ่นกับประชาธิปไตยเป็นอันหนึ่งอันเดียวกัน หรืออีกนัยหนึ่งคือ การปกครองตนเองในระดับท้องถิ่นเท่ากับประชาธิปไตยท้องถิ่น [viii] นอกจากนี้การปกครองท้องถิ่นยังมีฐานะเป็นเครื่องมือให้ประชาชนได้ใช้ปกครองตนเอง ดังนั้นการปกครองท้องถิ่นก็คือประชาธิปไตยในท้องถิ่น และเป็นประชาธิปไตยโดยประชาชนด้วย หัวใจของการสร้างองค์กรปกครองส่วน ท้องถิ่น คือ การสร้างประชาธิปไตยในระดับท้องถิ่น และการพัฒนาประชาธิปไตยท้องถิ่นก็จำเป็นต้องมีการกระจายอำนาจ ดังนั้นศึกษาประชาธิปไตยท้องถิ่นจึงเหมือนกับการศึกษาการปกครองท้องถิ่น[ix]
จากวิวัฒนาการการปกครองในรูปแบบประชาธิปไตยมีจุดกำเนิดมาจากกรีกที่เป็นประเทศแรกในโลก และมีบทบาทสำคัญในการสร้างระบอบประชาธิปไตยของยุโรปตะวันตกในเวลาต่อมา ประชาธิปไตยในสมัยกรีกมีองค์ประกอบที่สำคัญ คือ ด้านการมีส่วนร่วมทางการเมืองของประชาชน เช่น การเลือกตัวแทนเข้าไปในสภาเพื่อกำหนดนโยบายการบริหารและเลือกผู้บริหาร การแสดงความคิดเห็นที่สะท้อนความต้องการของประชาชนในการผลักดันให้เกิดนโยบายที่ตอบสนองการแก้ไขปัญหาสังคม, ด้านความเสมอภาคทางกฎหมาย เช่น สิทธิในการเลือกตั้ง การคัดเลือกตัวแทน และการผลักดันนโยบาย และด้านเสรีภาพในการแสดงความคิดเห็น ความเชื่อ การรวมกลุ่มและการเคลื่อนไหวทางการเมืองในรูปแบบ อื่น ๆ สำหรับหน่วยการปกครองท้องถิ่นของกรีกเรียกว่า deme ทำหน้าที่บริหารท้องถิ่นและรับผิดชอบพลเมืองในเขต deme โดยพลเมืองมีสิทธีเสรีภาพและบทบาทเข้าร่วมกระบวนการทางการเมืองอย่างแข็งขัน ในรูปแบบประชาธิปไตยทางตรง (Direct democracy)[x] โดยเข้ามีส่วนร่วมในการปกครองตนเองทั้งการเป็นฝ่ายบริหาร นิติบัญญัติ และฝ่ายตุลาการ[xi]
ประชาธิปไตยท้องถิ่นเป็นประชาธิปไตยที่ประชาชนปกครองตนเอง (Self-government democracy) แต่เดิมประชาธิปไตยเป็นการรูปแบบการปกครองของชุมชนเล็ก ๆ หรือของเมืองนคร และไม่ได้เป็นการปกครองแบบใช้ผู้แทน หากประชาชนดูและจัดการชุมชนเองหมด จึงเรียกว่าประชาชนปกครองตนเอง (Self government) เมื่อเข้าสู่สังคมยุคสมัยใหม่ ประชาธิปไตยที่ใช้ในปัจจุบันจึงเป็นประชาธิปไตยแบบผ่านผู้แทน ไม่ได้ประชาธิปไตยแบบยุคดั้งเดิมในชุมชนเล็ก ๆ ที่ประชาชนรู้สึกความเป็นเจ้าของ รัก และผูกพันกับท้องถิ่น อย่างไรก็ตาม นักปราชญ์ตะวันตกจำนวนมากยังเห็นว่าประชาธิปไตยท้องถิ่นเป็นรากฐานของประชาธิปไตยระดับชาติ[xii]
การพัฒนาประชาธิปไตยท้องถิ่นของไทย เริ่มมีการพูดถึงในสมัยรัชกาลที่ 7 พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวที่ทรงคิดให้คนไทยมีความพร้อมสำหรับการปกครองแบบประชาธิปไตย โดยการให้การศึกษาทางการเมือง (political education) และ การทำให้การปกครองท้องถิ่นมีความเป็นประชาธิปไตยท้องถิ่น (local democracy) ต่อมาเมื่อมีการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475 และใน พ.ศ. 2476 นายปรีดี พนมยงค์ ได้จัดตั้งเทศบาลขึ้นกว่าร้อยแห่งในปีเดียว ทำให้พอเรียกได้ว่าเป็นประชาธิปไตยท้องถิ่น แต่ไม่ได้ฝึกให้ประชาชนเป็นพลเมืองที่มีส่วนร่วมทางการเมือง หลังจากนั้นจากพัฒนาการการเมืองไทยในระดับชาติ ทำให้ประชาธิปไตยท้องถิ่นถูกทำให้ถูกลืม กลายเป็นไม่สำคัญ นอกจากนี้การบริหารราชการแผ่นดินส่วนกลางและส่วนส่วนภูมิภาคก็ได้ขยายตนเองไปทำงานทุกอย่างแทนท้องถิ่น ทำให้ประชาธิปไตยของประเทศไทยมีอย่างเดียวคือประชาธิปไตยผ่านผู้แทน ต่อมาเมื่อมีกฎหมายกำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีการเลือกตั้งรัฐบาลท้องถิ่นโดยประชาชน ก็กลับทำให้ประชาธิปไตยท้องถิ่นเลียนแบบประชาธิปไตยระดับชาติ ที่คิดว่าการเลือกตั้งคือตัวชี้วัดความเป็นประชาธิปไตย[xiii]
อุดม ทุมโฆษิต ได้ทบทวนองค์ความรู้เกี่ยวกับรากฐานความเชื่อและค่านิยมของปรัชญาท้องถิ่นเพื่อ ใช้สำหรับการศึกษาการปกครองท้องถิ่นสมัยใหม่ พบว่ามี 9 รากฐานความเชื่อด้วยกัน ได้แก่ (1) ท้องถิ่นนิยม (Localism) ส่วนใหญ่ของประเทศแถบยุโรปจะได้รับอิทธิพลจากรากฐานความคิดนี้ ซึ่งประกอบด้วยปรัชญาดั้งเดิม 3 ปรัชญาหลัก ได้แก่ ปรัชญาชุมชนนิยม (Communism) ปรัชญาปัจเจกนิยม (Individual) และปรัชญาปฏิบัตินิยม (2) ธรรมชาตินิยม (Naturalism) ยึดหลักการจัดรูปแบบการปกครองให้สอดคล้องกับธรรมชาติของคนและสังคม โดยใช้หลักการปกครองที่ตั้งอยู่บนพื้นฐานของกฎธรรมชาติ (3) สัญญาประชาคมและรัฐธรรมนูญนิยม มีความเชื่อว่าหลักการปกครองต้องกำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ โดยกฎหมายรัฐธรรมนูญต้องเกิดจากความยินยอมพร้อมใจของประชาคม
(4) อรรถประโยชน์นิยม (Unitarianism) ถูกใช้เป็นพื้นฐานการตัดสินใจทางการปกครองที่เชื่อว่ารัฐบาลท้องถิ่นควรทำในสิ่งที่เป็นอรรถประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นเป็นสำคัญ (5) เสรีนิยม เสมอภาคนิยม และสวัสดิการนิยม เป็นความเชื่อที่ให้ความสำคัญต่อเสรีภาพและความเสมอภาคของประชาชนในท้องถิ่น ตลอดจนให้บริการต่าง ๆ ที่จำเป็นแก่ประชาชนในท้องถิ่น (6) เหตุผลนิยม (Rationalism) มีหลักการสำคัญคือการปกครองท้องถิ่นที่มีความสมเหตุสมผล โดยเน้นการกระจายอำนาจ และความเป็นอิสระของท้องถิ่น (7) ภราดรภาพ (Fraternitiism) ปึกแผ่นนิยม และเกื้อกูลนิยม เชื่อว่าประชนทุกคนเป็นพี่น้องกัน จึงต้องมีความเอื้อเฟื้อเกื้อกูลต่อกันทั้งระดับปัจเจกบุคคลและระดับชุมชน ไม่เดียดฉันท์และไม่เอาเปรียบซึ่งกันและกัน ลักษณะของท้องถิ่นเช่นนี้จะทำให้มีการรวมกลุ่มอย่างเหนียวแน่นเป็นหนึ่งเดียวกันของสังคมท้องถิ่น (8) ปัจเจกชนนิยม (Individualism) ให้ความสำคัญต่อความต้องการของปัจเจกบุคคลเป็นที่ตั้ง โดยเชื่อว่าหากบุคคลมีความสุข สังคมท้องถิ่นก็มีความสุขด้วย และ (9) การกระจายอำนาจ (Decentralizationism) เชื่อว่าการกระจายอำนาจการปกครองสู่ท้องถิ่นเพื่อให้ท้องถิ่นจัดการปกครองตนเอง เป็นหลักการที่ถูกต้องชอบธรรมมากกว่าให้ส่วนกลางไปจัดการปกครองให้แก่ท้องถิ่น[xiv]
แนวคิดเกี่ยวกับการปกครองท้องถิ่นดังกล่าวข้างต้น เป็นรากฐานทางความเชื่อและค่านิยม (Underlining belief & value) ที่มีอิทธิพลอย่างยิ่งต่อการปกครองของสังคมต่าง ๆ หากประเทศใดมีพื้นฐานอันเป็นแกนกลางความเชื่อ (Core belief) เป็นอย่างไร การปกครองของประเทศนั้นก็ได้รับการจัดให้สอดคล้องกับความเชื่อนั้น ซึ่งรากฐานความเชื่อเกี่ยวกับการปกครองท้องถิ่นดังกล่าว ผู้เขียนเห็นว่ามีความสัมพันธ์ระหว่างแนวคิดที่เกี่ยวเนื่องกัน เช่น กระจายอำนาจกับเหตุผลนิยม, เหตุผลนิยมกับสัญญาประชาคม รัฐธรรมนูญนิยม และปึกแผ่นนิยม, อรรถประโยชน์นิยมกับกระจายอำนาจ เสรีภาพนิยม และเสมอภาคนิยม เป็นต้น รวมทั้งเห็นว่าแนวคิดภารดรภาพ ปึกแผ่นนิยม เกื้อกูลนิยม เสรีนิยม และเสมอภาคนิยม น่าจะเป็นเป้าหมายของการปกครองท้องถิ่น ส่วนแนวคิดอื่น ๆ ที่เหลือน่าจะเป็นความเชื่อที่ใช้เป็นแนวทางเพื่อนำไปสู่เป้าหมายของการปกครองท้องถิ่น อย่างไรก็ดี ในทางปฏิบัติแนวคิดดังกล่าวมีวิถีทางที่เกี่ยวเนื่องสัมพันธ์กับความมีอิสระของท้องถิ่นและการมีส่วนร่วมของประชาชนในท้องถิ่นเป็นสำคัญ ซึ่งจะกล่าวถึงในครั้งต่อไป
[i] ปรับปรุงจากงานวิจัยบทบาทขององค์การบริหารส่วนจังหวัดต่อการพัฒนาประชาธิปไตยท้องถิ่น กรณีศึกษาองค์การบริหารส่วนจังหวัดนครศรีธรรมราช ในรายวิชาวิจัยภาคสนาม ประจำภาคเรียน 2/2551
[ii] นักศึกษาปริญญาเอก หลักสูตรปรัชญาดุษฎีบัณฑิต สาขาสหวิทยาการ วิทยาลัยสหวิทยาการ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ รุ่น 7
[iv] แนวปทัสถานนิยมเป็นการศึกษาว่าการปกครองท้องถิ่นควรมีลักษณะและบทบาทอย่างไร และควรมีแนวโน้มที่จะพัฒนาต่อไปอย่างไร ส่วนแนวเชิงประจักษ์เป็นการศึกษาว่าการปกครองท้องถิ่นมีลักษณะและบทบาทอย่างไร และมีแนวโน้มที่จะพัฒนาต่อไปอย่างไร (ธเนศว์ เจริญเมือง. 2550. การปกครองท้องถิ่นกับการบริหารจัดการท้องถิ่น อีกมิติหนึ่งของอารยธรรมโลก ภาคแรกจากยุคกรีกถึงทุนนิยมตะวันตก. กรุงเทพฯ: โครงการจัดพิมพ์คบไฟ.)
[vi] John Stuart Mill. 1975. Three Essays On liberty Representative Government The Subjection of Women. London: Oxford University Press. เรื่องนี้ตีพิมพ์ครั้งแรกในปี ค.ศ. 1859.
[vii] ธเนศว์ เจริญเมือง. 2550. การปกครองท้องถิ่นกับการบริหารจัดการท้องถิ่น อีกมิติหนึ่งของอารยธรรมโลก ภาคแรกจากยุคกรีกถึงทุนนิยมตะวันตก. กรุงเทพฯ: โครงการจัดพิมพ์คบไฟ. หน้า 25-26.
[viii] John Stuart Mill. 1975. Three Essays On liberty Representative Government The Subjection of Women. London: Oxford University Press. อ้างถึงใน ธเนศว์ เจริญเมือง. 2550. การปกครองท้องถิ่นกับการบริหารจัดการท้องถิ่น อีกมิติหนึ่งของอารยธรรมโลก ภาคแรกจากยุคกรีกถึงทุนนิยมตะวันตก. กรุงเทพฯ: โครงการจัดพิมพ์คบไฟ.
[ix] เอนก เหล่าธรรมทัศน์. 2543. วิสัยทัศน์การปกครองท้องถิ่นและแผนการกระจายอำนาจ. นนทบรี: โรงพิมพ์ ดีแอลเอส. หน้า 46.
[x] นักรัฐศาสตร์สมัยใหม่ในทศวรรษที่ 1960-1980 เห็นว่า ประชาธิปไตยทางตรงเหมาะกับรัฐขนาดเล็ก แต่ไม่เหมาะกับรัฐสมัยใหม่ซึ่งมีพื้นที่ขนาดใหญ่และมีจำนวนประชากรมากมาย ทำให้ประชาธิปไตยทางอ้อมหรือประชาธิปไตยที่เน้นตัวแทน (Representative democracy) กลายเป็นทางเลือกเดียว แต่ประชาธิปไตยทางอ้อมทำให้ประชาชนเข้าไปมีส่วนร่วมทางการเมืองน้อย และเป็นเพียงผู้เลือกตั้ง
[xi] ธเนศว์ เจริญเมือง. 2550. การปกครองท้องถิ่นกับการบริหารจัดการท้องถิ่น อีกมิติหนึ่งของอารยธรรมโลก ภาคแรกจากยุคกรีกถึงทุนนิยมตะวันตก. กรุงเทพฯ: โครงการจัดพิมพ์คบไฟ. หน้า 58-83.
[xii] เอนก เหล่าธรรมาทัศน์. 2550. ประชาธิปไตยท้องถิ่น: แง่คิดเกี่ยวกับนโยบายในระดับท้องถิ่น. กรุงเทพฯ: อุษาการพิมพ์. หน้า 10-12.
[xiii] เอนก เหล่าธรรมาทัศน์. 2550. ประชาธิปไตยท้องถิ่น: แง่คิดเกี่ยวกับนโยบายในระดับท้องถิ่น. กรุงเทพฯ: อุษาการพิมพ์. หน้า 13-17.
[xiv] อุดม ทุมโฆษิต. 2550. การปกครองท้องถิ่นสมัยใหม่: บทเรียนจากประเทศพัฒนาแล้ว. โครงการเอกสารและตำรา คณะรัฐประศาสนศาสตร์ สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์. หน้า 140-171.
ไม่มีความคิดเห็น:
แสดงความคิดเห็น