นักศึกษาปริญญาเอกสหวิทยาการ
มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
ความสำเร็จหรือความมีประสิทธิผลของการให้ความช่วยเหลือเพื่อการพัฒนาอย่างเป็นทางการ (ODA) เป็นประเด็นที่มีความสำคัญยิ่งต่อการสร้างความยั่งยืนให้แก่ภารกิจความช่วยเหลือจากต่างประเทศเพื่อการพัฒนา ทั้งนี้ นักเศรษฐศาสตร์มีแนวคิดในการวิเคราะห์อยู่ 2 กรอบใหญ่ กรอบแรกเป็นการวิเคราะห์ประสิทธิผลเชิงเศรษฐกิจมหภาค ซึ่งเป็นกรอบการวิเคราะห์กระแสหลัก ส่วนอีกกรอบหนึ่งเป็นการวิเคราะห์ประสิทธิผลของความช่วยเหลือจากมุมมองเชิงเศรษฐกิจการเมืองและโดยเฉพาะในแขนงของเศรษฐศาสตร์สถาบัน (Institutional Economics)
1. ประสิทธิผลเชิงเศรษฐกิจมหภาค
มุมมองด้านเศรษฐศาสตร์มหภาคมุ่งวิเคราะห์ความสัมพันธ์ของการให้ความช่วยเหลือจากต่างประเทศกับความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ (aid and growth) ในรูปแบบผลกระทบของความช่วยเหลือที่มีต่อรายได้ประชาชาติต่อหัว (per capita income) ของประเทศผู้รับความช่วยเหลือ โดยส่วนใหญ่เป็นผลงานเชิงประจักษ์ที่ใช้การวิเคราะห์การเติบโตแบบถดถอย (growth regression) ด้วยวิธีการทางเศรษฐมิติ ซึ่งมีทั้งการให้ข้อสรุปในเชิงบวกของการให้ความช่วยเหลือจากต่างประเทศที่มีผลต่อขนาดและทิศทางของการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศผู้รับความช่วยเหลือ อาทิ งานของ World Bank (1998)[1] อย่างไรก็ดี มีผลงานเชิงประจักษ์เช่นกันที่ให้ข้อสรุปว่าการให้ความช่วยเหลือจากต่างประเทศแม้จะมีความสัมพันธ์ในทิศทางเดียวกับการเพิ่มรายได้ประชาชาติต่อหัว แต่ผลของมันมีขนาดเพียงเล็กน้อยมาก ตัวอย่างเช่นงานของ Tran Van Hoa (2007) ที่ได้พยายามวัดประสิทธิผลของความช่วยเหลือจากต่างประเทศต่อการพัฒนาทางเศรษฐกิจในประเทศไทยในช่วง 19 ปีที่ผ่านมา (1986-2004) โดยใช้แบบจำลองการเติบโตแบบ generalized gravity theory (GGT) พบว่าการให้ความช่วยเหลือแบบ ODA มีผลกระทบเชิงบวกต่อการเติบโตของเศรษฐกิจไทยแต่ส่งผลเล็กน้อยมาก กล่าวคือ การให้ความช่วยเหลือแบบ ODA มีผลต่อการเพิ่มรายได้ต่อหัวเพียงร้อยละ 0.003 (ณ ระดับความเชื่อมั่นร้อยละ 10) ซึ่งผลการศึกษาความมีประสิทธิผลที่ต่ำของการให้ความช่วยเหลือในเชิงเศรษฐกิจมหภาคดังกล่าวสนับสนุนแนวคิดเรื่องความมีประสิทธิผลต่ำของการให้ความช่วยเหลือจากต่างประเทศโดยเฉพาะที่มีผลต่อการบรรลุวัตถุประสงค์เพื่อการพัฒนาประเทศผู้รับความช่วยเหลือ[2] ดังนั้น จึงยังมีประเด็นที่เป็นวิวาทะกันโดยไม่มีข้อสรุปตายตัวว่าการให้ความช่วยเหลือจากต่างประเทศจะมีประสิทธิผลต่อการพัฒนาเศรษฐกิจในประเทศผู้รับความช่วยเหลือจริงหรือไม่
2. ประสิทธิผลเชิงเศรษฐกิจการเมืองและเศรษฐศาสตร์สถาบัน
นอกจากประเด็นผลกระทบของความช่วยเหลือต่อความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจแล้ว ยังมีประเด็นเกี่ยวกับประสิทธิผลของการให้ความช่วยเหลือจากต่างประเทศในมุมมองด้านเศรษฐกิจการเมืองและเศรษฐศาสตร์สถาบันอีกด้วย
ประเด็นแรกที่มีการพิจารณากันมากมักเป็นกรณีของการให้ความช่วยเหลือทางการเงินแบบเงินให้กู้เงื่อนไขผ่อนปรนแต่มีข้อผูกพันการให้กู้ (tied aid) ซึ่งโดยส่วนใหญ่มักมีเงื่อนไขผูกพันให้ประเทศผู้รับเงินกู้ต้องซื้อสินค้าและบริการจากประเทศผู้ให้กู้ ทำให้ถูกจำกัดเสรีภาพในการเลือกซื้อสินค้าและบริการจากแหล่งที่มีต้นทุนต่ำสุด นอกจากนี้ เงื่อนไขผูกพันดังกล่าวมักกำหนดให้ต้องซื้อสินค้าและบริการจากผู้ผลิตของประเทศผู้ให้ความช่วยเหลือ และมักตั้งราคาแพงกว่าปกติอีกด้วย โดยมีการประเมินว่า การช่วยเหลือแบบมีข้อผูกพันเป็นการตัดทอนมูลค่าเงินช่วยเหลือที่ได้รับถึงร้อยละ 25-40 ของเงินที่ได้รับการช่วยเหลือ เนื่องจากต้องจ่ายเป็นค่าสินค้าและบริการนำเข้าจากประเทศผู้ให้ความช่วยเหลือในราคาที่ไม่เป็นไปตามราคาตลาด ดังนั้น จึงเป็นที่น่าสงสัยว่าความช่วยเหลือดังกล่าวเป็นเพียงเครื่องมือด้านนโยบายการต่างประเทศ (foreign policy tool) ชนิดหนึ่งเพื่อช่วยเหลือประเทศผู้ให้มากกว่าช่วยเหลือประเทศผู้รับ (Shah, 2010, pp. 35-37) นอกจากนี้ tied aid ที่มีภาระต้นทุนแก่ประเทศผู้รับความช่วยเหลือ เป็นการลดมูลค่าที่แท้จริงของความช่วยเหลือจากต่างประเทศลงด้วย เนื่องจากราคาในประเทศที่ให้ความช่วยเหลือสูงมากและเทคโนโลยีอาจไม่เหมาะสมกับประเทศผู้รับความช่วยเหลือ เป็นสาเหตุให้เกิดการบิดเบือนการจัดสรรทรัพยากรเพื่อการลงทุนและเป็นเครื่องมือปกป้องที่สำคัญอย่างหนึ่งสำหรับประเทศผู้ให้ความช่วยเหลือ (ปิยะศิริ เรืองศรีมั่นและสุชาดา ตั้งทางธรรม, 2545, น. 10) แต่อย่างไรก็ดี เงินกู้แบบมีข้อผูกพันอาจเป็นทางเลือกที่ดีเป็นอันดับสอง (second best) รองจากทางเลือกที่ดีที่สุดคือการช่วยเหลือทางการเงินแบบไม่มีข้อผูกพัน (untied aid) ซึ่งประเทศกำลังพัฒนาเต็มใจที่จะยอมรับเมื่อไม่สามารถแสวงหาความช่วยเหลือแบบ untied aid จากต่างประเทศได้ (สาลินี สุวัจนานนท์, 2532, น. 569)
การนำเอาทฤษฎีด้านเศรษฐศาสตร์สถาบันมาใช้อธิบายและวิเคราะห์ความมี ประสิทธิผลของการให้ความช่วยเหลือจากต่างประเทศเป็นอีกประเด็นหนึ่งที่สำคัญ โดยสำนักเศรษฐศาสตร์สถาบันมีความเชื่อว่าประสิทธิผลของความช่วยเหลือในรูปของผลการดำเนินงาน (aid performance) มาจากการทำงานอย่างมีประสิทธิผลของกลไกเชิงสถาบัน (Institution) และองค์การ (organization)[3] หรือกล่าวอีกนัยหนึ่ง ประสิทธิผลของการให้ความช่วยเหลือจะขึ้นอยู่กับการจัดการเชิงสถาบันที่ดี ดังเช่นที่ World Bank (1998) ได้เสนอแนะว่าการจัดการเชิงสถาบันที่ดี ซึ่งรวมถึงการมีระบบนิติธรรมที่แข็งแกร่ง การมีระบบราชการ (หน่วยงานของรัฐ) ที่มีคุณภาพ และการมีระบบการคอรัปชั่นต่ำ จะมีส่งผลดีต่อการพัฒนาเศรษฐกิจและลดความยากจนในประเทศผู้รับการช่วยเหลือ ส่วน Shirley (2005) อธิบายว่าประสิทธิผลของการพัฒนากับสถาบันที่ดีมีความสัมพันธ์กันในเชิงบวก โดยสถาบันที่ดีในที่นี้คือการเปลี่ยนแปลงกฎเกณฑ์ที่อำนวยให้เกิดการแลกเปลี่ยน (foster exchange) นำมาซึ่งการลดต้นทุนธุรกรรม (transaction cost) ให้ต่ำลง และกฎเกณฑ์การคุ้มครองสิทธิในทรัพย์สินของเอกชน (property rights) ที่มีประสิทธิภาพขึ้น ซึ่งจะช่วยลดอุปสรรคในการลงทุนและนำไปสู่การพัฒนาทางเศรษฐกิจในประเทศผู้รับการช่วยเหลือได้ (Shirley, 2005, pp.613-616) สำหรับด้านองค์การมีการศึกษาวิเคราะห์ถึงประสิทธิผลของความช่วยเหลือที่เกิดจากการทำงานและความสัมพันธ์ระหว่างองค์การต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้อง อาทิ หน่วยงานของรัฐผู้ให้ความช่วยเหลือ หน่วยงานของรัฐผู้รับความช่วยเหลือ ผู้รับเหมาเอกชน (subcontractor) ตลอดจนบทบาทของนักการเมือง ประชาชนผู้เสียภาษี (แหล่งเงินทุนของผู้ให้ความช่วยเหลือ) และประชาชนผู้รับผลประโยชน์ (beneficiary) ในประเทศผู้รับความช่วยเหลือ โดยให้ความสำคัญกับปัจจัยที่มีผลต่อความสำเร็จ ผลการดำเนินงานหรือประสิทธิผลของการให้ความช่วยเหลือผ่านองค์การเหล่านี้ เช่น ปัจจัยด้านรูปแบบขององค์การ (modes of organization) แรงจูงใจ (incentives) ขององค์การและเจ้าหน้าที่ในองค์การ ความต้องการเป็นเจ้าของ (ownership) ของผู้รับความช่วยเหลือจากโครงการต่าง ๆ ที่ได้รับความช่วยเหลือ เป็นต้น รวมถึงปัญหาตัวการ-ตัวแทน (Principal-Agent Problem) ระหว่างองค์การในฐานะผู้แสดง (actors) ในระบบการให้ความช่วยเหลือจากต่างประเทศที่เป็นอุปสรรคต่อความมีประสิทธิผลของความช่วยเหลือ[4] กล่าวโดยสรุป ความมีประสิทธิผลของการให้ความช่วยเหลือจากต่างประเทศเพื่อการพัฒนาต่าง ๆ มักนิยมวัดประสิทธิผลจากกรอบมุมมองด้านผลกระทบต่อเศรษฐกิจมหภาคในประเทศผู้รับความช่วยเหลือ โดยเฉพาะผลของการให้ความช่วยเหลือที่มีต่อการเพิ่มระดับรายได้ประชาชาติต่อหัวในประเทศผู้รับความช่วยเหลือ นอกจากนี้ ยังมีมุมมองเชิงเศรษฐกิจการเมืองและเศรษฐศาสตร์เชิงสถาบันที่ให้ความสำคัญกับการมีโครงสร้างเชิงสถาบันที่ดีทั้งในลักษณะของกฎเกณฑ์กติกาทางกฎหมายและทางบรรทัดฐานสังคม และสถาบันในลักษณะขององค์การ ซึ่งจะส่งผลต่อความมีประสิทธิผลในการให้ความช่วยเหลือจากต่างประเทศเพื่อการพัฒนาได้
บรรณานุกรม
ปิยะศิริ เรืองศรีมั่น, และสุชาดา ตั้งทางธรรม. (2545). การลงทุนและความช่วยเหลือทางการเงิน
ระหว่างประเทศกับการพัฒนา. ใน ประมวลสาระชุดวิชาเศรษฐศาสตร์การพัฒนา
หน่วยที่ 11-15 (พิมพ์ครั้งที่ 2, น. 1-54). นนทบุรี: สำนักพิมพ์
มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช.
สาลินี สุวัจนานนท์ วรบัณฑูร. (2532). การลงทุนและความช่วยเหลือจากต่างประเทศ. ใน
เอกสารการสอนชุดวิชาเศรษฐศาสตร์ระหว่างประเทศ (International Economics)
หน่วยที่ 8-15 (พิมพ์ครั้งที่ 3, ล. 2, น. 529-572). นนทบุรี: สำนักพิมพ์
มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช.
Coase, R.H. (1937). The Nature of Firm. Economica, 4(16), 386–405
Coase, R.H. (1960). The Problem of Social Cost. Journal of Law and Economics, 3, 1-44.
Easterly, W. (2006). The Whiteman Man’s Burden: Why the West’s Efforts to Aid the Rest Have Done So much Ill and So Little Good? New York: Penguin Press.
Easterly, W. (2008). Introduction: Can’t Take It Anymore. In W. Easterly (Ed.). Reinventing Foreign Aid (pp. 1-43). Cambridge, MA: MIT Press.
Gibson, C.C., Andersson, K., Ostrom, E.,& Shivakumar, S. (2005). The Samaritan’s
Dilemma: The Political Economy of Development Aid. New York: Oxford
University Press.
Martens, B., Mummert, U., Murrell, P., & Seabright, P. (2002). The Institutional
Economics of Foreign Aid. Cambridge: Cambridge University Press.
Menard, C., & Shirley, M.M. (2005). Introduction. In C. Menard and M.M. Shirley
(Eds.). Handbook of New Institutional Economics (pp. 1-18). Dordrecht:
Springer.
North, D.C. (1990). Institutions, Institutional Change, and Economic Performance. New
York: Cambridge University Press.
Shah, A. (2010). Foreign Aid for Development Assistance. Retrieved December 17,
assistance
Shirley, M.M. (2005). Institutions and Development. In C. Menard and M.M. Shirley
(Eds.). Handbook of New Institutional Economics (pp. 611-638). Dordrecht:
Springer.
Williamson, O.E. (2005). Transaction Cost Economics. In C. Menard and M.M. Shirley
(Eds.). Handbook of New Institutional Economics (pp. 41-65). Dordrecht:
Springer.
World Bank. (1998). Assessing Aid: What Works, What Doesn’t and Why.
Washington, DC: World Bank.
[1] ธนาคารโลกได้เคยประเมินประสิทธิผลของความช่วยเหลือจากต่างประเทศต่อความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจและลดความยากจนโดยใช้การวิเคราะห์แบบถดถอยทางเศรษฐมิติ ซึ่งพบว่าความช่วยเหลือมีผลทางบวกต่อการเติบโตทางเศรษฐกิจภายใต้เงื่อนไขว่าประเทศผู้รับความช่วยเหลือต้องมีสภาพแวดล้อมของการจัดการที่ดี (good/sound management environment) ซึ่งประกอบด้วยการมีสถาบัน (institution) ที่ดี มีระบบนิติธรรม (rule of law) ที่แข็งแกร่ง มีหน่วยงานของรัฐที่มีคุณภาพ และมีการคอรัปชั่นต่ำ และการมีนโยบายที่ดี (มีเสถียพภาพด้านเงินเฟ้อ มีงบประมาณเกินดุล และมีการเปิดเสรีการค้า) (World Bank, 1998, p. 12 และ pp. 121-124)
[2] เช่นงานของนักวิชาการที่มีชื่อเสียงในวงการอย่าง Wlliam Easterly ที่อธิบายถึงการทำงานที่ไร้ผลของการให้ความช่วยเหลือแก่ต่างประเทศโดยผู้ให้ความช่วยเหลือทั้งแบบทวิภาคีและพหุภาคี โดยการทุ่มเงินเป็นจำนวนมหาศาลเพื่อให้ความช่วยเหลือประเทศกำลังพัฒนา แต่ได้รับผลสำเร็จเล็กน้อยมากและยังไม่สามารถบรรลุวัตถุประสงค์เพื่อการพัฒนาโดยเฉพาะการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ การลดความยากจน และยกระดับสวัสดิการสังคมในประเทศผู้รับความช่วยเหลืออย่างแท้จริงได้ (Easterly, 2006, 2008)
[3] ตามทฤษฎีเศรษฐศาสตร์สถาบันแบบใหม่ (New Institutional Economic: NIE) ได้จำแนกสถาบันออกเป็น 2 ลักษณะ คือ สถาบัน (institution) กับองค์การ (organization) โดยDouglass North ได้ให้คำจำกัดความของ “สถาบัน” ว่าคือข้อจำกัดที่คิดขึ้นโดยมนุษย์เพื่อจัดโครงสร้างปฎิสัมพันธ์ของมนุษย์ด้วยกัน (humanly devised constraints that structure human interaction) ซึ่งประกอบไปด้วยข้อจำกัดที่เป็นทางการ (formal constraints) หรือสถาบันที่เป็นทางการ (formal institution) อาทิ กฎเกณฑ์ (rules) รัฐธรรมนูญ (constitutions) และกฎหมาย (law) และข้อจำกัดที่ไม่เป็นทางการ (informal constraints) หรือสถาบันที่ไม่เป็นทางการ (informal institution) อาทิ บรรทัดฐาน (norms) ธรรมเนียมปฏิบัติ (conventions) และประมวลความประพฤติที่กำหนดขึ้นเอง (self imposed codes of conduct) ในขณะที่ “องค์การ” หมายถึงกลุ่มของบุคคลที่ผูกพันกันด้วยเป้าประสงค์บางอย่างร่วมกันเพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์บางอย่าง (groups of individuals bound together by some common purpose to achieve certain objectives) นอกจากนี้ สถาบันยังอธิบายความหมายได้ว่าเป็นกฎกติกาการเล่นเกมส์ (rule of the game) ในขณะที่องค์การเป็นผู้เล่น (player) (North, 1990) ทั้งนี้ การศึกษาองค์การตามแนวคิดของ NIE มีหัวใจหลักอยู่ที่การอธิบายโดยใช้ “ต้นทุนธุรกรรม (transaction cost)” โดย Ronald Coase (1937, 1960) ได้อธิบายถึงสาเหตุที่องค์การหรือธุรกิจ (firm) ยังคงดำรงอยู่ในระบบเศรษฐกิจได้ก็เพื่อลดต้นทุนธุรกรรม โดยต้นทุนธุรกรรมประกอบด้วยต้นทุนในการสืบหา (searching cost) ต้นทุนในการเจรจา (negotiating cost) ต้นทุนในการตรวจสอบ (monitoring cost) และต้นทุนในการบังคับการตามสัญญา (enforcing contract) จากทฤษฎีของ Coase เป็นรากฐานแนวคิดที่สำคัญของ Oliver Williamson ที่นำไปสู่การศึกษาเรื่องเศรษฐศาสตร์ต้นทุนธุรกรรม (transaction cost economics) เพื่อทำความเข้าใจถึงบทบาทขององค์การในการจัดสรรกิจกรรมทางเศรษฐกิจอย่างมีประสิทธิภาพผ่านการมีระบบสัญญา (contract) ที่ดีและนำไปสู่อภิบาล (governance) ที่พึงปรารถนาได้ (Williamson, 2005) ทั้งนี้ ทั้งสถาบันและองค์การรูปแบบต่าง ๆ ที่เอื้ออำนวยต่อการทำธุรกรรมของเอกชนและส่งเสริมพฤติกรรมเชิงร่วมมือกัน (cooperative behavior) จะเป็นปัจจัยที่กำหนดผลการดำเนินงานของระบบเศรษฐกิจแบบตลาดได้ (Menard& Shirley, 2005, p.1)
[4] วรรณกรรมที่มีการวิเคราะห์องค์การด้วยทฤษฎีเศรษฐศาสตร์การเมืองและเศรษฐศาสตร์สถาบันในบริบทของการให้ความช่วยเหลือจากต่างประเทศ เช่น งานของ Gibson et al. (2005) ที่มีการศึกษาเชิงประจักษ์โดยการสัมภาษณ์เจ้าหน้าที่ในหน่วยงานผู้ให้ความช่วยเหลือของสวีเดน (Swedish International Development Cooperation Agency: Sida) ข้าราชการกระทรวงที่เกี่ยวข้องทั้งในประเทศสวีเดนและประเทศผู้รับความช่วยเหลือ ตลอดจนที่ปรึกษาโครงการและองค์การที่จัดทำโครงการความช่วยเหลือ เพื่อพิสูจน์และพบว่าแรงจูงใจ (incentives) และความเป็นเจ้าของ (ownership) เป็นปัจจัยสำคัญต่อประสิทธิผลด้านการพัฒนาอย่างยั่งยืน (sustainable development) ของประเทศผู้รับความช่วยเหลือ นอกจากนี้ ยังมีงานการทดสอบเชิงทฤษฎีของ Martens et al. (2002) เกี่ยวกับแรงจูงใจและข้อจำกัดของหน่วยงานผู้ให้ความช่วยเหลือ ปฎิสัมพันธ์ระหว่างผู้รับเหมาเอกชนกับหน่วยงานผู้รับความช่วยเหลือ แรงจูงใจภายในหน่วยงานผู้รับความช่วยเหลือ และอคติต่อระบบประเมินผลการให้ความช่วยเหลือ ซึ่งปัจจัยเหล่านี้มีอิทธิผลต่อผลการดำเนินงานของความช่วยเหลือจากต่างประเทศ
ไม่มีความคิดเห็น:
แสดงความคิดเห็น