การช่วยเหลือทางการเงินกับความช่วยเหลือเพื่อการพัฒนาอย่างเป็นทางการ

สมคิด บุญล้นเหลือ

การช่วยเหลือทางการเงิน (Financial Aid/Assistance) เพื่อการพัฒนาระหว่างประเทศเป็นเครื่องมือหรือวิธีการอย่างหนึ่งภายใต้แนวคิดว่าด้วยความช่วยเหลือเพื่อการพัฒนาอย่างเป็นทางการ (Official Development Assistance: ODA) โดย OECD ได้ให้คำจำกัดความของ ODA ว่าหมายถึง “การช่วยเหลือ ที่ดำเนินการโดยรัฐบาลหรือหน่วยงานของรัฐ โดยมีวัตถุประสงค์หลักเพื่อช่วยพัฒนาเศรษฐกิจและสวัสดิการของประเทศกำลังพัฒนาและมีลักษณะเป็นการช่วยเหลือทางการเงินแบบผ่อนปรน (concessional terms) และมีส่วนของการให้เปล่า(grant) ร่วมอยู่ด้วยไม่ต่ำกว่าร้อยละ 25” จากคำนิยามข้างต้น การช่วยเหลือทางการเงินจึงมีอยู่ 2 ประเภท ได้แก่ การให้เงินกู้แบบมีเงื่อนไขผ่อนปรน (concessional loan) และการให้เปล่า (grant) โดยในกรณีของเงินกู้เงื่อนไขผ่อนปรนนั้น OECD ยังได้ให้คำนิยามเฉพาะไว้ว่าได้แก่เงินกู้ที่มีเงื่อนไขการกู้ที่ผ่อนปรนกว่าเงินกู้ในตลาดปกติ โดยเงื่อนไขผ่อนปรนนั้นมีตั้งแต่การคิดอัตราดอกเบี้ยเงินกู้ที่ต่ำกว่าอัตราตลาด หรือให้ระยะเวลาปลอดการชำระหนี้ (grace periods) ที่ยาวนาน หรือมีให้ทั้งสองอย่าง ทั้งนี้ การช่วยเหลือทางการเงินจะเป็น ODA หรือไม่นั้น คณะกรรมการความช่วยเหลือเพื่อการพัฒนา (Development Assistance Committee: DAC) เท่านั้นจึงจะเป็นผู้ชี้ขาด

ODA ถือเป็นส่วนหนึ่งของการช่วยเหลือจากต่างประเทศ (foreign aid)
เพราะมีวัตถุประสงค์ที่แคบว่าการช่วยเหลือจากต่างประเทศ โดยมุ่งเน้นไปที่การสร้างสวัสดิการของมนุษย์ ลดความยากจน และเพื่อการพัฒนา ในขณะที่การช่วยเหลือจากต่างประเทศครอบคลุมไปถึงการช่วยเหลือด้านอื่น ๆ ด้วย เช่น การช่วยเหลือทางการทหาร เป็นต้น(Riddell, 2007, pp. 17-18)

Führer (1996, p.4) ได้อธิบายประวัติศาสตร์รากฐานความคิดของ ODA ว่า มาจากการดำเนินกิจกรรมเพื่อการพัฒนาประเทศอาณานิคมของประเทศเจ้าอาณานิคมทั้งหลายในสมัยก่อน จวบจนกระทั่งภายหลังสงครามโลกครั้งที่สองสิ้นสุดลงพร้อมกับความสำเร็จในการใช้แผนมาร์แชล (Marshall Plan) เพื่อบูรณะและฟื้นฟูประเทศต่าง ๆ ในยุโรปโดยการช่วยเหลือจากต่างประเทศ การช่วยเหลือดังกล่าวจึงได้กลายมาเป็นต้นแบบแนวคิดที่สำคัญของ ODA ทั้งนี้ กลุ่มประเทศสมาชิก OECD ได้ร่วมกันจัดตั้งคณะกรรมการขึ้นหนึ่งคณะเรียกว่าคณะกรรมการความช่วยเหลือเพื่อการพัฒนา (DAC) เพื่อเป็นองค์กรกลางทำหน้าที่ประสานงานและส่งเสริมการช่วยเหลือแบบ ODA ระหว่างประเทศผู้บริจาคใน OECD ด้วยกัน ตลอดจนชี้ขาดว่าการช่วยเหลือประเภทไหนถึงเป็น ODA

ทั้งนี้ การพิจารณาว่าการให้ช่วยเหลือจากต่างประเทศในลักษณะใดเข้าข่ายเป็น ODA จะมีหลักเกณฑ์ในการพิจารณาโดยดูที่องค์ประกอบตามคำจำกัดความของ ODA ซึ่งจากคำจำกัดความที่อธิบายในตอนต้นจะเห็นได้ว่า องค์ประกอบของ ODA จะประกอบไปด้วย 4 องค์ประกอบหลัก ได้แก่
1) มีวัตถุประสงค์หลักเพื่อพัฒนาเศรษฐกิจและสวัสดิการ
2) ดำเนินการโดยหน่วยงานของรัฐ
3) มีการช่วยเหลือ (Flows)
4) ในลักษณะผ่อนปรน (Concessional terms)

ดังนั้น จากองค์ประกอบด้านวัตถุประสงค์ จึงทำให้การช่วยเหลือทางทหารไม่ว่าจะเป็นการให้อาวุธยุทโธปกรณ์และการใช้กำลังทหารเพื่อรักษาความสงบ การอบรมที่เกี่ยวข้องกับการทหารหรือการต่อต้านการจราจล ตลอดจนการใช้จ่ายในการพัฒนาพลังงานนิวเคลียร์เพื่อใช้ในการทหารจึงไม่ถือเป็น ODA เพราะไม่ตรงตามวัตถุประสงค์เพื่อพัฒนาเศรษฐกิจและสวัสดิการ นอกจากนี้ ยังรวมถึงการให้เงินสนับสนุนแก่ภาคเอกชนเพื่อการค้าก็ไม่เข้าข่ายเป็น ODA เช่นกัน สำหรับองค์ประกอบด้านหน่วยงานของรัฐ จะหมายรวมถึงหน่วยงานทั้งในระดับสหพันธรัฐ มลรัฐ และส่วนราชการท้องถิ่นด้วย ทั้งนี้ การให้เงินสนับสนุนระหว่างหน่วยงานภายในของรัฐที่เป็นประเทศผู้บริจาค (Donor country) ไม่นับเป็น ODA แต่จะนับเมื่อหน่วยงานที่ได้รับเงินสนับสนุนนั้นได้ให้การช่วยเหลือแก่ประเทศกำลังพัฒนาที่เป็นผู้รับการช่วยเหลือ (Recipient country) นอกจากนี้ องค์ประกอบด้านการช่วยเหลือแบบ Flows จะเน้นการถ่ายโอนทรัพยากรที่มีผลกระทบต่อการพัฒนา ดังนั้น เงินให้กู้ยืมในระยะเวลา 1 ปีหรือน้อยกว่าจึงไม่นับเป็น ODA ส่วนองค์ประกอบของการมีลักษณะผ่อนปรน ทำให้เงินกู้ในอัตราตลาดไม่จัดเป็น ODA แต่เงินให้กู้ที่มีอัตราดอกเบี้ยต่ำกว่าอัตราตลาดถือว่ามีลักษณะผ่อนปรน จึงนับเป็น ODA หรือเงินที่ให้กู้มีส่วนของเงินให้เปล่าอย่างน้อยร้อยละ 25 ก็จัดว่าเป็น ODA ด้วย (OECD, 2007)

แนวทางการจัดตั้งคณะกรรมการกลุ่มย่อยเป็นพิเศษแบบ DAC เพื่อดำเนินการตามแนวคิด ODA ยังปรากฎในสถาบันการเงินระหว่างประเทศ เช่น ธนาคารโลก (World Bank) ซึ่งได้จัดตั้งหน่วยงานเรียกว่าสมาคมเพื่อการพัฒนาระหว่างประเทศ (International Development Association: IDA) ทำหน้าที่ช่วยเหลือทางการเงินแก่ประเทศกำลังพัฒนาทั้งหลายเช่นเดียวกับประเทศต่าง ๆ ใน OECD อีกด้วย ทั้งนี้ IDA ได้ให้คำนิยามของเงินกู้เงื่อนไขผ่อนปรนในลักษณะที่คล้ายคลึงกับ OECD กล่าวคือ เป็นเงินกู้ที่ปลอดดอกเบี้ยและมีระยะเวลาปลอดการชำระหนี้และระยะเวลาคืนเงินกู้ (Maturity) ที่ยาวนานกว่าเงินกู้ปกติ ซึ่ง IDA มีนโยบายปลอดระยะเวลา
ชำระหนี้ยาวนานถึง 10 ปี ภายหลังจากลงนามในสัญญาเงินกู้ อีกทั้งยังให้ระยะเวลาชำระคืนเงินกู้ยาวนานถึง 40 ปี อีกด้วย

กล่าวโดยสรุป การช่วยเหลือทางการเงินเป็นส่วนหนึ่งของความช่วยเหลือเพื่อพัฒนาอย่างเป็นทางการ (ODA) โดยการช่วยเหลือดังกล่าวจากประเทศผู้บริจาคจะเป็น ODA หรือไม่ ขึ้นอยู่กับวัตถุประสงค์ของการช่วยเหลือทางการเงินนั้นเป็นไปเพื่อการพัฒนาเศรษฐกิจและสวัสดิการของประเทศผู้รับหรือไม่ เป็นการช่วยเหลือจากทางการหรือโดยหน่วยงานของรัฐผู้ให้ที่ให้แก่รัฐผู้รับ (Government to government) หรือไม่ มีลักษณะเป็นการถ่ายโอนทรัพยากร (flow) ซึ่งในที่นี้คือการถ่ายโอนทรัพยากรทางการเงินหรือไม่ และต้องเป็นการช่วยเหลือทางการเงินที่มีลักษณะผ่อนปรน

บรรณานุกรม
Führer, H. (1996). The Story of Official Development Assistance: A History of the Development Assistance Committee and the Development Co-operation Directorate in Dates, Names, and Figures. Organisation for Economic Co-operation and Development.
OECD. (2007). Is it ODA? Fact Sheet—May 2007. www.oecd.org/dac/stats/dac/directives
Riddell, R.C. (2007). Does Foreign Aid Really Work? New York: Oxford University Press.

เวปไซด์
International Development Agency (IDA). http://www.worldbank.org/ida/
Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD). http://www.oecd.org