รมิดา จรินทิพย์พิทักษ์
1 ธันวาคม 2553
Vilfredo Pareto (1848 – 1923) นักเศรษฐศาสตร์ชาวอิตาลีผู้บุกเบิกหลักการ Pareto Optimum[1] อธิบายการจัดสรรที่ทำให้สังคมได้รับสวัสดิการสูงสุดและทุกฝ่ายพึงพอใจว่าเป็นการกระจายทรัพยากรที่ทำให้คนหนึ่งดีขึ้นโดยไม่ทำให้คนอื่นแย่ลงไปกว่าเดิม (An allocation of resources such that no one can be made better off without someone else being worse off.) เนื่องจากบุคคลแต่ละคนมีความพึงพอใจต่อบางสิ่งบางอย่างที่ต่างกัน และการเพิ่มประโยชน์ให้คนๆหนึ่งอาจไปกระทบและลดทอนประโยชน์ที่ควรจะได้ของอีกคนหนึ่งในเวลาเดียวกันได้ ดังนั้นการบรรลุความพึงพอใจร่วมกัน หรือจุดดุลยภาพสูงสุด ไม่ได้หมายถึงจุดที่ทุกฝ่ายพึงพอใจ แต่เป็นจุดที่การจัดสรรไม่สามารถทำได้มากไปกว่านี้ โดยไม่กระทบประโยชน์ของผู้อื่น จากกรอบความคิดของ พาเรโต พัฒนาไปสู่ข้อเสนอเรื่อง ระบบการชดเชย (Compensation) ที่เป็นธรรม โดยรัฐเข้ามามีบทบาทในบางกรณีเพื่อไม่ให้เกิดสถานการณ์มีผู้ได้และผู้เสีย (win-lose) เขาเห็นว่า ในบางครั้งระบบการชดเชยเพื่อแปลงสถานการณ์ให้มีแต่ผู้ได้หรือไม่มีผู้เสียประโยชน์ (win-win situation) เป็นการจัดการทรัพยากรที่ก่อให้เกิดประสิทธิภาพและเป็นธรรม
ในแง่ของบริการโทรคมนาคมข้อกำหนดในเรื่องการจัดหาและการกระจายบริการพื้นฐานไปยังทุกกลุ่มคน ทุกพื้นที่ (Universal Service Obligation; USO) เป็นข้อกำหนดในการกระจายบริการเพื่อให้คนในสังคมได้รับสิทธิในการใช้และเข้าถึงบริการโทรคมนาคม ในฐานะที่เป็นสื่อกลางในการเชื่อมต่อให้คนทุกกลุ่มในสังคมมีโอกาสได้เข้าถึงและรับบริการทางการศึกษา บริการทางการแพทย์ และบริการจากภาครัฐ ได้ใกล้เคียงกัน สิทธิในการเข้าถึงบริการโทรคมนาคมพื้นฐานในฐานะสื่อกลางในการรับบริการทางสังคมเป็นสิทธิที่มีระบุไว้ในกฎหมาย และการจัดหาโทรคมนาคมพื้นฐานเป็นหน้าที่ที่จำเป็นซึ่งรัฐ องค์กรกำกับ และผู้ให้บริการโทรคมนาคมของเกือบทุกประเทศไม่ว่าจะเป็นประเทศที่พัฒนาแล้ว หรือกำลังพัฒนาต้องถือปฏิบัติร่วมกัน
การดำเนินการ USO ในกิจการโทรคมนาคมเริ่มขึ้นครั้งแรกในสหรัฐอเมริกาโดย Theodore Vail (1907) [2] ประธานบริษัท American Telephone & Telegraph หรือ AT&T ซึ่งเป็นผู้ให้บริการโทรคมนาคมแต่เพียงรายเดียวในยุคเริ่มแรกของสหรัฐ เสนอแนวคิดการจัดบริการโทรคมนาคมอย่างทั่วถึงโดย AT&T เป็นผู้ให้บริการแต่เพียงรายเดียวเพื่อต่อรองกับองค์กรกำกับดูแลด้านการแข่งขันและองค์กรกำกับกิจการโทรคมนาคม (FCC) เพื่อรักษาอำนาจผูกขาดของตนไว้ เป้าหมายในขณะนั้นคือ การที่ AT&T จะทำหน้าที่กระจายบริการโทรคมนาคมขั้นพื้นฐานไปยังประชาชนในระดับครัวเรือนหรือผู้อยู่อาศัย (resident) ในทุกพื้นที่ทั่วประเทศเพื่อส่งเสริมให้ประชาชนมีโอกาสเข้าถึงโครงข่ายการติดต่อสื่อสาร แลกเปลี่ยนกับการที่รัฐหรือองค์กรกำกับดูแลต้องไม่เข้าแทรกแซง หรือรบกวนโครงสร้างความเป็นเจ้าของโครงข่ายและโครงสร้างธุรกิจของ AT&T ภายใต้สโลแกน “one policy, one system, universal service”
Vail นำเสนอแนวคิดนี้โดยใช้โอกาสที่ AT&T เป็นเจ้าของโครงข่ายโทรศัพท์เกือบทั้งหมดของประเทศโดยเฉพาะในเขตเมืองใหญ่โดยไม่อนุญาตให้รายอื่นทำการเชื่อมต่อกับตนเลย ทำให้ AT&T มีศักยภาพและอำนาจต่อรองในการขยายโครงข่ายและจำนวนคู่สายไปยังพื้นที่ต่างๆได้มากกว่ารายอื่นๆ จากการศึกษาของ Milton Mueller [3] ได้ระบุว่าความหมายของ USO ตามแนวทางของ Vail แตกต่างไปจากแนวคิดที่ปรากฏอยู่ในปัจจุบัน [4] เพราะแตกต่างไปจากการให้เพื่อเป็นสวัสดิการโดยรัฐหากแต่เป็นวิธีการที่นำมาใช้เพื่อต่อรองให้ได้อำนาจผูกขาดในกรรมสิทธิ์ด้านโครงข่ายของตน
แนวคิดการจัดทำบริการพื้นฐานโดยทั่วถึงในกิจการโทรคมนาคม มีการเปลี่ยนแปลงไปตามสภาพเศรษฐกิจ สังคม กฎหมาย และเทคโนโลยี จากแนวคิดที่ใช้เป็นเครื่องมือในการต่อรองเพื่อการผูกขาดทางการตลาด ได้ถูกนำไปกำหนดไว้ในกฎหมายโทรคมนาคมแห่งสหรัฐอเมริกา (Telecommunications Act of 1996)[5] และในกฎหมายโทรคมนาคมของเกือบทุกประเทศ ทั้งยังกลายเป็นนโยบายหลักในการกำกับดูแลกิจการโทรคมนาคมในเวลาต่อมาอีกด้วย ข้อกำหนดในการจัดทำ USO ใน Telecommunications Act of 1996 ประกอบด้วยข้อกำหนดในเรื่องความเท่าเทียมในคุณภาพบริการ โอกาสในการเข้าถึง และการกำหนดราคาอย่างสมเหตุสมผล และสามารถเทียบเคียงกันได้ทั้งในระดับพื้นที่และฐานะของคนในสังคม เพื่อให้ทุกคนสามารถจ่ายเพื่อซื้อหาบริการได้ โดยไม่ถูกเลือกปฏิบัติไม่ว่าจะผู้บริโภคนั้นจะเป็นกลุ่มผู้มีรายได้น้อย ผู้อาศัยในชนบท บนเกาะ หรือพื้นที่ห่างไกล
กระแสการเปิดเสรีโดยเฉพาะในกิจการโทรคมนาคมส่งผลให้แนวคิดการจัดบริการโทรคมนาคมพื้นฐานแบบผูกขาดโดยผู้ให้บริการแต่เพียงรายเดียวเปลี่ยนแปลงไป กฎหมายทางด้านโทรคมนาคมได้กำหนดสิทธิให้ผู้รับบริการโทรคมนาคมทุกคน (all users)ได้รับบริการที่มีคุณภาพดี (good quality)ในราคาที่สามารถจ่ายได้ (affordable rate) และการเปลี่ยนแปลงในเชิงโครงสร้างของตลาดทำให้การผูกขาดในการจัดทำ USO เปลี่ยนแปลงไปเป็นการแข่งขันของผู้ให้บริการมากกว่าหนึ่งราย เนื่องจากการลงทุน USO ไม่ได้เป็นไปเพื่อการต่อรองอย่างเสียสละแต่ก่อให้เกิดการประหยัดต่อขนาดในการผลิต (Economy of Scale) ทำให้ต้นทุนการผลิตของผู้ให้บริการลดลง และการเชื่อมต่อโครงข่ายกลายเป็นความจำเป็นในอันที่จะขยายปริมาณการใช้งานของผู้ใช้มากกว่าจะคงไว้เพียงการติดต่อภายในโครงข่ายเดียวกัน
ปัจจุบันมีงานศึกษาในหลากหลายแนวทาง งานศึกษาในส่วนที่เป็นหลักการดำเนินการของรัฐและองค์กรกำกับดูแล พบในงานของ Michael Riordan[6] กล่าวถึงหลักการกำหนดนิยามคำว่า Universal Service เพื่อเป็นการจัดวางเป้าหมายในการดำเนินการ โดยผลการศึกษาพบว่า ส่วนใหญ่รัฐหรือองค์กรกำกับดูแลให้ความหมายแตกต่างกันไปตามพื้นที่ทางภูมิศาสตร์ ช่วงเวลา และการตัดสินใจเชิงนโยบายของแต่ละประเทศ โดยทั่วไปมีนัยถึงการจัดการเพื่อเพิ่มความสามารถในการเข้าถึงบริการโทรคมนาคม การจัดทำ Universal Service ดำเนินการโดยเหตุผลทั้งในเชิงเศรษฐกิจ (พิจารณาในแง่ผลภายนอกโครงข่าย (Network Externalities)[7] ) การเมือง และสังคม การวิเคราะห์ของ Riordan มุ่งไปที่การพิจารณาอัตราการกระจุกตัว (Penetration Rate)ของการใช้งานโทรศัพท์ในสหรัฐอเมริกา เขายกตัวอย่างปัจจัยที่มีอิทธิพลต่ออัตราการกระจุกตัวของการใช้งานโทรศัพท์ในท้องถิ่นและค้นพบว่า ความยากจนยิ่งมากเท่าไรเป็นเกณฑ์สำคัญที่ทำให้สามารถพยากรณ์ได้ถึงอัตราการกระจุกที่ต่ำมากเท่านั้น
นอกจากนั้นเขาได้พบว่า การส่งเสริมให้เกิดการกระจายการเข้าถึง (Universal Access) โดยทั่วไปรัฐให้การอุดหนุนในส่วนค่าเช่าสายซึ่งมักมีปัญหาเรื่องการบิดเบือนราคาเนื่องจากมีการคิดต้นทุนเพิ่มลงไปในค่าบริการ ในกรณีดังกล่าว Riordan ได้ยกตัวอย่าง FCC (องค์กรกำกับดูแลกิจการโทรคมนาคมของสหรัฐ)ที่ให้ความสำคัญกับปัจจัยเรื่องการเก็บค่าบริการจากผู้ใช้งานโทรศัพท์ไปพร้อมกับการวางเป้าหมายในการอุดหนุน และเห็นว่าความสำคัญของนโยบาย USO คือการให้ความสนใจกับผลกระทบต่อราคาอันเกิดจากต้นทุนหน่วยสุดท้ายที่ลดลงจากการประหยัดต่อขนาด ซึ่งมักไม่ปรากฏออกมาอย่างชัดเจนทำให้เกิดการผลกระทบในแง่การบิดเบือนของราคา ซึ่งเป็นประเด็นสำคัญที่ท้าทายต่อความสำเร็จในการดำเนินนโยบายด้าน USO ดังนั้นในปัจจุบันที่บริการมีความหลากหลายมากขึ้นและมีการส่งเสริมการแข่งขันโดยเสรี การพิจารณา USO อาจไม่ได้พิจารณาเฉพาะในประเด็นการจัดหาผู้ให้บริการ หรือการวางเป้าหมายด้านการอุดหนุน แต่ต้องให้ความสำคัญกับกำกับด้านราคา (Price regulation) ในพื้นที่ที่ไม่มีการกำหนดราคาในลักษณะราคาเดียว (Uniform pricing) เพื่อป้องกันปัญหาการบิดเบือนราคาด้วย
การนิยามของคำว่า “บริการโทรคมนาคมพื้นฐาน” นั้นมีความสำคัญสำหรับผู้รับบริการในแต่ละพื้นที่ ในแง่การประเมินความต้องการในการจัดสวัสดิการให้ตรงตามความต้องการของพื้นที่นั้น ในพื้นที่ห่างไกลความต้องการและความพร้อมในการรับบริการอาจเป็นไปเพื่อความปลอดภัยและการตอบสนองความจำเป็นพื้นฐานในเบื้องต้น มากกว่าจะต้องการตามให้ทันกับเทคโนโลยีอย่างเช่นในเขตเมือง สำหรับผู้ให้บริการมองในมุมที่ต่างกัน ผู้ให้บริการพิจารณาความต้องการในแต่ละพื้นที่ในแง่ของการทำกำไร และความคุ้มค่าในการประกอบการเป็นสำคัญ ดังนั้นในมุมของผู้กำกับดูแลการกำหนดคำนิยาม “บริการโทรคมนาคมพื้นฐาน” โดยพิจารณาเป็นรายพื้นที่ เป็นการกำหนดขอบเขตบริการตามความเหมาะสมและเป็นไปได้ ทั้งนี้ขึ้นอยู่กับหลักเกณฑ์ในแต่ละประเทศด้วยว่ามีความยืดหยุ่นในการกำหนดขอบเขตบริการในแต่ละพื้นที่ได้หลากหลายหรือไม่เพียงใด และขึ้นอยู่กับการตีความว่าเป็นการเลือกปฏิบัติหรือไม่หากมีการกำหนดนิยามที่แตกต่างกัน
อย่างไรก็ตาม แนวคิดเรื่องการจัดแบ่งพื้นที่ในการดำเนินการ USO เป็นแนวคิดที่น่าสนใจ โดยในเบื้องต้นเป็นการยอมรับว่า การจัดบริการพื้นฐานโดยทั่วถึง (Universal Service) ไม่สามารถทำได้สำหรับทุกคน ทุกพื้นที่ อย่างเท่าเทียมกัน การจัดการ USO จำเป็นต้องดำเนินการตามความจำเป็นและความต้องการของแต่ละพื้นที่ และในท้ายที่สุดการจัดบริการดังกล่าวควรมีความเป็นธรรมโดยเปรียบเทียบ และสามารถลดช่องว่างความแตกต่างให้เหลือน้อยที่สุด กรอบแนวคิดที่นำมาใช้เป็นแนวคิดที่เรียกว่า Gap Concept นำมาใช้เพื่อประโยชน์ในสองระดับคือ ในระดับการดำเนินนโยบายของรัฐและองค์กรกำกับดูแล มักใช้ดัชนีบางตัวเป็นตัววัดระดับช่องว่างเพื่อการจัดแบ่งเขตพื้นที่ (Zoning) ในการดำเนินการ USO ดัชนีที่ใช้มากที่สุดได้แก่ รายได้ต่อหัวของประชากร (เพื่อจัดแบ่งพื้นที่ในมิติทางเศรษฐศาสตร์ (Market Gap) เป็นพื้นที่เชิงพานิชย์ พื้นที่อยู่อาศัย พื้นที่ที่มีศักยภาพในการเป็นพื้นที่เชิงพานิชย์ และพื้นที่ที่ยากต่อการพัฒนาเป็นพื้นที่เชิงพานิชย์) หรือปัจจัยทางด้านเทคนิค (เพื่อแบ่งพื้นที่ที่มีศักยภาพและไม่มีศักยภาพในการเข้าถึง (Access gap)) เป็นต้น
การประเมิน “ช่องว่าง” (Gap) ของการเข้าถึงและรับบริการสาธารณะ เป็นการจัดการเพื่อกำหนดบริการที่เหมาะสมสำหรับในแต่ละพื้นที่ ในอีกทางหนึ่งเป็นการแบ่งเขตการกำกับดูแล ให้การกำกับเป็นไปตามเงื่อนไขและบริการที่เหมาะสมในแต่ละพื้นที่ เช่น ในพื้นที่ที่พิจารณาแล้วว่ามีลักษณะเชิงพาณิชย์ พื้นที่ลักษณะนี้ควรเปิดให้กลไกการแข่งขันดำเนินไปด้วยตัวเองโดยเสรี สิ่งที่ดำเนินการคือ การกำหนดกฎกติกาที่เหมาะสม ทั้งในเรื่องมาตรการในลักษณะการป้องกันพฤติกรรมอันเป็นการผูกขาด หรือลด หรือจำกัดการแข่งขัน มาตรการการกำหนดราคา ตลอดจนมาตรการอื่นๆที่จำเป็นเพื่อผลักดันให้กลไกตลาดทำงานได้อย่างมีประสิทธิภาพ ในขณะที่สามารถควบคุมไม่ให้ผู้ให้บริการ USO ไม่ถือโอกาสทำกำไรเกินไปกว่าต้นทุนที่ตนรับภาระอยู่
ในปัจจุบันกลไกการจัดการ USO ทำได้ในหลากหลายวิธีการ อาทิ การดำเนินการโดยรัฐหรือองค์กรกำกับสร้างแรงจูงใจและสภาพแวดล้อมให้เกิดการแข่งขันกันทำกำไร โดยมีมาตรการกำกับด้านราคา (มักทำได้ในพื้นที่ที่มีศักยภาพในการแข่งขันหรือสามารถเพิ่มศักยภาพในการแข่งขันได้ในอนาคต แต่มีกลุ่มคนที่เข้าถึงบริการได้ยาก) การกำหนดเป็นข้อบังคับในการดำเนินการ ในพื้นที่ที่ไม่จูงใจในการลงทุน การเปิดโอกาสให้มีการอุดหนุนข้ามบริการระหว่างบริการในพื้นที่ที่ทำกำไร กับบริการในพื้นที่ที่ไม่ทำกำไร (กรณีนี้การกำกับดูแลทำได้ยาก เพราะอาจมีการบิดเบือนราคา เนื่องจากการดำเนินการอาจไม่เป็นไปตามต้นทุนที่แท้จริง) และการจัดตั้งกองทุน (Universal Service Fund) เพื่อใช้เงินกองทุนในการอุดหนุนบริการ
ในหลายประเทศการจัดการ USO มีความแตกต่างหลากหลายออกไป และอาจไม่ใช้ทางเลือกใดโดยเฉพาะ ทั้งนี้การจัดการต้องคำนึงถึงสภาพตลาดในแต่ละประเทศและในแต่ละพื้นที่เป็นสำคัญ และการตัดสินใจดำเนินการในรูปแบบใดโดยเฉพาะหรือเลือกใช้แบบผสมผสานตามแต่ความเหมาะสมในพื้นที่จำเป็นต้องมาจากการศึกษาและประเมินแนวโน้มการแข่งขันในตลาด ตลอดจนบริการที่พื้นที่นั้นต้องการด้วย เพราะการจัดการ USO โดยเฉพาะในรูปแบบการให้เงินอุดหนุน อาจส่งผลกระทบทำให้สภาพการแข่งขันที่เป็นอยู่ในตลาดถูกบิดเบือนไปโดยมีผู้ได้เปรียบจากการดำเนินการ และนำไปสู่การเข้าสู่ตลาดได้ยากของรายใหม่ การจัดการโดยคำนึงถึงความเป็นกลางในการแข่งขันคือไม่ทำให้ผู้ประกอบการรายใดรายหนึ่งได้เปรียบจนเกินไป โดยการคุ้มครองหรืออุดหนุน หรือมีการชดเชยให้ผู้ประกอบการที่ให้บริการ USO (Universal Service provider) น้อยเกินไป จนไม่สามารถแข่งขันได้ในตลาด เป็นเรื่องที่จำเป็นต้องมีการศึกษาโดยรอบคอบเพื่อให้มาตรการส่งเสริมการแข่งขันบรรลุผลและไม่ถูกบิดเบือนไปโดยการจัดการ USO ในขณะเดียวกันหากมองทางด้านผู้บริโภคการจัดการให้เกิดการกระจายเพื่อให้ผู้บริโภคทุกกลุ่มได้รับหรือใช้บริการโทรคมนาคมตามความต้องการและเหมาะสมของแต่ละพื้นที่ ซึ่งแน่นอนว่าไม่จำเป็นต้องเท่าหรือเหมือนกันเสมอไป เป็นโจทย์ที่น่าสนใจและต้องดำเนินการไปพร้อมกัน
Reference:
ภาษาไทย
ประจวบ ตันตินนท์, “การให้บริการโทรคมนาคมพื้นฐานโดยทั่วถึง การแปรนโยบายไปสู่เกณฑ์ดำเนินการและแนวทางการปฏิบัติ, สถาบันพระปกเกล้า,2548.
สำนักการบริการโดยทั่วถึง สำนักงานคณะกรรมการกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ, “2008 Review: Report on USO in Thailand”.
ภาษาอังกฤษ
Bain, J.S., “ Barriers to new competition”, Cambridge, Harvard University Press, 1956.
Baron, D.P.,”The economics and politics of regulation: perspectives, agenda and approaches”, in J.S. Banks and E.A. Hanuser(eds.), Modern Political Economy, Cambridge University Press,1995.
Bowles, S. and Herbert Gintis, “Recasting Egalitarianism: New Rules for Communities, States, and Markets”. New York: Verso,1998.
Detecon Asia Pacific, “Sector Reform and Liberalization Study”, 2008.
Friedman, Milton. “Capital and Freedom”, The University of Chicago Press, Chicago and London, 1962.
Intercai Mondiale, “Initial report and roadmap incorporating market policy and regulatory review”, September 2006.
Kahai, Simran K., Daviid L. Kaserman, and John W.Mayo., “Is the Dominant Firm’Dominant? An Empirical Analysis of AT&T’s market power”,Journal of Law and Economics, 1996.
Phyllis Bert, Ph.D., “Balancing Competition and universal service : the role of the regulator five years after the telecommunications Act”, The National Regulatory Research institute, 2001.
[1] อ่านคำอธิยายโดยย่อได้ใน http://en.wikipedia.org/wiki/Pareto_efficiency#Pareto_efficiency_in_economics
[3] Associate Professor and Director, Telecommunications and Network Management Program at School of Information Studies at Syracuse University Mueller สอนและทำวิจัยด้านเศรษฐศาสตร์การเมืองในเรื่องที่เกี่ยวกับสารสนเทศและการสื่อสาร( the political economy of communication and information) โดยใช้ทฤษฎีว่าด้วยสิทธิและการครอบครองกรรมสิทธิ์ (Theoretical tools of property rights analysis) โดยวิธีการทางประวัติศาสตร์และการวิจัยเชิงคุณภาพ
[4] Milton Mueller.”Universal service from the bottom up: a study of telephone penetration in Camden, New Jersey”, MIT Press Cambridge, MA, USA, 2001.
[5] Telecommunications Acts of 1996 เป็นกฎหมายโทรคมนาคมที่ปรับปรุงมาจาก Communications Act of 1934 (อ่านเพิ่มเติมที่ Paglin, Max D., A Legislative History of the Communications Act of 1936, Oxford University Press, New York. 1989.) โดยรัฐสภาอเมริกัน (US Congress) ชุดที่ 104 ผ่านกฎหมายฉบับนี้เมื่อวันที่ 3 มกราคม 1996 และมีผลบังคับใช้ในวันที่ 8 กุมภาพันธ์ 1996
[6] Michael Riordan, An Economist's Perspective on Universal Residential Telephone Service In The Internet Upheaval: Raising Questions, Seeking Answers in Communications Policy, Ingo Vogelsang and Benjamin M. Compaine, Eds. (MIT Press, 2000).
[7] ผลภายนอกโครงข่าย หรือ Network Externalities หรือ Network effect หมายถึง ประโยชน์หรือส่วนเกินที่เกิดขึ้นจากการที่มีผู้บริโภคสินค้าหรือบริการชนิดเดียวกันจำนวนเพิ่มขึ้นเป็นผลให้ผู้บริโภคที่ใช้สินค้าหรือบริการเดิมและผู้บริโภคที่เพิ่งเข้ามาใช้งานสินค้าหรือบริการชนิดเดียวกันนี้ได้รับประโยชน์
ไม่มีความคิดเห็น:
แสดงความคิดเห็น